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关于利用农村集体建设用地加快 乡村建设的建议
近年来，县委、县政府通过多种形式开展乡村建设，但在推进乡村建设和发展农村经济过程中常常遇到用地难的问题，对建设和发展造成制约。为解决以上问题，环保建设组对我县农村集体建设用地利用情况进行专题调研。根据相关部门提供的农村集体建设用地的有关政策，通过召开村干部和群众代表座谈会进行交流，结合我县的实际情况，提出利用农村集体建设用地加快乡村建设的建议。
一、我县农村集体建设用地的基本情况
农村集体建设用地是指农民集体所有的，并在土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划中被确定为用于建设的土地。主要包括：乡镇企业用地、农业生产建设用地、乡村镇公共设施建设用地、宅基地等。集体建设用地所有权归集体所有，农民只享有使用权。目前，根据最新的变更调查结果显示，我县集体所有的城镇村及工矿用地面积为3902.46公顷，交通运输用地面积为599.04公顷，另外还有部分的水利设施用地。根据统计，已登记发证的农村宅基地共有60284宗，面积为5116642平方米。在乡村建设过程中，由于部分村民小组不熟悉土地政策，常利用村边的农用地来建设文化室、公园等，导致乡村违法用地量大幅增加，给土地管理带来较大压力。经过近年来政府加大对违法用地处理和宣传力度，乡村违法用地的情况有所好转，利用集体建设用地建设文化室、公园、篮球场、路灯等公共设施的情况也逐步增多，部分村已通过集体建设用地整合或自行流转方式，将搬迁后的旧村庄整合用于兴建农家乐、旅业等，部分乡村还利用集体建设用地打造成为宜居宜业宜游的美丽乡村。2017年2月6日，《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（即中央一号文件）在用地政策方面首次提出，闲置宅基地和村庄整理节约的土地，可用于乡村休闲、旅游、养老等新产业、新业态。因此，如何利用好集体建设用地解决乡村建设用地难问题具有十分重要的意义。
二、利用集体建设用地遇到的主要问题
（一）用地规划和村庄规划滞后。
历年来对规划的投入重点都放在县城和镇一级，农村的规划在实施美丽乡村建设之前几乎是空白，导致农村集体土地的规划远远滞后于城市规划。
（二）宅基地整合和规范管理难度大。
一是按照《广东省实施土地管理法实施办法》的规定，山区每户不得超过150平方米，我县部分宅基地面积已超过省的规定，而且“一户多宅”和分散的情况比较普遍，对整合造成一定难度。二是有些村的宅基地情况不明，特别是1989年到2007年期间建设的农村住宅，宅基地没办理手续的情况比较普遍。三是农村宅基地闲置的情况比较严重。由于我县城镇化率已接近50%，因此农村宅基地闲置的情况比较普遍，有些变成空心村。同时因受传统观念影响，干部群众对土地整合的意愿不强。
（三）集体建设用地流转缺乏可操作性的实施办法。
根据《土地管理法》的有关规定，使用集体建设用地的范围仅限于兴办乡镇企业、村民建设住宅和乡（镇）村公共设施和公益事业建设三种情形。集体建设用地流转可分为宅基地流转和其他集体建设用地流转两部分。2005年广东省人民政府发布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（广东省人民政府令第100号），明确集体建设用地可以兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业（包括中外合资、中外合作、外商独资企业、“三来一补”企业），股份制企业，联营企业等，同时规定集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设。但是，省、市人民政府至今尚未制定实施细则，也未在全市（含各县、区、县级市）范围内真正开展集体建设用地流转工作。
（四）集体建设用地确权登记未全部完成。
虽然我县大部分地区已经完成所有权确权登记，但宅基地等集体建设用地使用权的确权还没有完成，对下一步集体建设用地流转工作造成影响。
三、建议
（一）规划先行。
用于建设的集体土地，首先要符合土地利用总体规划和村庄规划，并且通过上报省厅办理农转用手续后方可使用，否则就会造成违法用地。因此，县政府可安排规划、国土部门对两个规划进行调整或编制，在符合两个规划的前提下，利用每年上级部门的专项集体建设用地指标，组织材料上报审批，依法用地。
（二）明确土地权属。
切实做好集体建设用地土地所有权和使用权的确权登记工作，只有在权属清晰无争议的前提下，集体建设用地的管理和流转才能得以顺利进行。农村所有权确权登记已基本完成此项工作，但仍有存在不少问题。集体建设用地（含宅基地）确权登记已到了地籍调查、公示阶段，但仍然有大量的工作没有完成。做好确权登记工作为集体建设用地的流转奠定坚实的基础。
（三）规范宅基地流转。
要细化建设用地管理政策，进一步规范流转。集体建设用地流转包括宅基地和经营性建设用地这两部分。在宅基地管理方面，我县可抓住全省的农村宅基地管理办法正在审批过程中关于宅基地拟在镇域范围内流转的时机，只要符合“一户一宅”、具有农村户籍的村民都可以购买本镇、本集体内其他成员的房屋及其宅基地使用权，可大大增加宅基地的流通性。同时考虑对相连的宅基地整合成连片的集体建设用地，作为村集体的项目用地。
（四）规范经营性集体建设用地流转。
一是要明确流转条件。凡符合土地利用总体规划和城乡规划、依法取得的农村集体建设用地使用权（宅基地除外），土地界限清晰，无权属争议的，原则上均可流转。二是明确流转的用途。依法取得的农村集体建设用地，可以用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性项目，禁止使用农村集体建设用地进行商品住宅开发建设。三是规范使用权流转。经集体经济组织成员大会或者三分之二以上的成员代表同意，符合规划的集体建设用地使用权，可以通过出让、出租、转让、转租和抵押等方式进行流转；各类用地的使用期限最高不得超过同类国有土地有偿使用最高年限；参照集体建设用地基准地价建立最低限价制度；土地使用者依法有偿取得的集体建设用地使用权可以通过转让、转租等形式进行流转；依法取得的集体建设用地使用权可以抵押。四是完善流转管理。按照“公开、公正、公平”的原则，在国有土地交易市场的基础上，增加农村集体建设用地入市交易的服务、管理功能，建立城乡统一的土地交易中心，探索国有建设用地和农村集体建设用地“两种产权、同一市场、统一管理”的新途径。五是集体建设用地的流转应当实行集中管理、统一规划、统一经营的原则。在摸清本集体建设用地数量的基础上，将集体建设用地的所有权、使用权统一到村集体组织手上，统一规划后以出让、出租等方式流转给用地单位，收益归集体所有并按一定比例分配给村民。
一、我县农村集体建设用地的基本情况
农村集体建设用地是指农民集体所有的，并在土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划中被确定为用于建设的土地。主要包括：乡镇企业用地、农业生产建设用地、乡村镇公共设施建设用地、宅基地等。集体建设用地所有权归集体所有，农民只享有使用权。目前，根据最新的变更调查结果显示，我县集体所有的城镇村及工矿用地面积为3902.46公顷，交通运输用地面积为599.04公顷，另外还有部分的水利设施用地。根据统计，已登记发证的农村宅基地共有60284宗，面积为5116642平方米。在乡村建设过程中，由于部分村民小组不熟悉土地政策，常利用村边的农用地来建设文化室、公园等，导致乡村违法用地量大幅增加，给土地管理带来较大压力。经过近年来政府加大对违法用地处理和宣传力度，乡村违法用地的情况有所好转，利用集体建设用地建设文化室、公园、篮球场、路灯等公共设施的情况也逐步增多，部分村已通过集体建设用地整合或自行流转方式，将搬迁后的旧村庄整合用于兴建农家乐、旅业等，部分乡村还利用集体建设用地打造成为宜居宜业宜游的美丽乡村。2017年2月6日，《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（即中央一号文件）在用地政策方面首次提出，闲置宅基地和村庄整理节约的土地，可用于乡村休闲、旅游、养老等新产业、新业态。因此，如何利用好集体建设用地解决乡村建设用地难问题具有十分重要的意义。
二、利用集体建设用地遇到的主要问题
（一）用地规划和村庄规划滞后。
历年来对规划的投入重点都放在县城和镇一级，农村的规划在实施美丽乡村建设之前几乎是空白，导致农村集体土地的规划远远滞后于城市规划。
（二）宅基地整合和规范管理难度大。
一是按照《广东省实施土地管理法实施办法》的规定，山区每户不得超过150平方米，我县部分宅基地面积已超过省的规定，而且“一户多宅”和分散的情况比较普遍，对整合造成一定难度。二是有些村的宅基地情况不明，特别是1989年到2007年期间建设的农村住宅，宅基地没办理手续的情况比较普遍。三是农村宅基地闲置的情况比较严重。由于我县城镇化率已接近50%，因此农村宅基地闲置的情况比较普遍，有些变成空心村。同时因受传统观念影响，干部群众对土地整合的意愿不强。
（三）集体建设用地流转缺乏可操作性的实施办法。
根据《土地管理法》的有关规定，使用集体建设用地的范围仅限于兴办乡镇企业、村民建设住宅和乡（镇）村公共设施和公益事业建设三种情形。集体建设用地流转可分为宅基地流转和其他集体建设用地流转两部分。2005年广东省人民政府发布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（广东省人民政府令第100号），明确集体建设用地可以兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业（包括中外合资、中外合作、外商独资企业、“三来一补”企业），股份制企业，联营企业等，同时规定集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设。但是，省、市人民政府至今尚未制定实施细则，也未在全市（含各县、区、县级市）范围内真正开展集体建设用地流转工作。
（四）集体建设用地确权登记未全部完成。
虽然我县大部分地区已经完成所有权确权登记，但宅基地等集体建设用地使用权的确权还没有完成，对下一步集体建设用地流转工作造成影响。
三、建议
（一）规划先行。
用于建设的集体土地，首先要符合土地利用总体规划和村庄规划，并且通过上报省厅办理农转用手续后方可使用，否则就会造成违法用地。因此，县政府可安排规划、国土部门对两个规划进行调整或编制，在符合两个规划的前提下，利用每年上级部门的专项集体建设用地指标，组织材料上报审批，依法用地。
（二）明确土地权属。
切实做好集体建设用地土地所有权和使用权的确权登记工作，只有在权属清晰无争议的前提下，集体建设用地的管理和流转才能得以顺利进行。农村所有权确权登记已基本完成此项工作，但仍有存在不少问题。集体建设用地（含宅基地）确权登记已到了地籍调查、公示阶段，但仍然有大量的工作没有完成。做好确权登记工作为集体建设用地的流转奠定坚实的基础。
（三）规范宅基地流转。
要细化建设用地管理政策，进一步规范流转。集体建设用地流转包括宅基地和经营性建设用地这两部分。在宅基地管理方面，我县可抓住全省的农村宅基地管理办法正在审批过程中关于宅基地拟在镇域范围内流转的时机，只要符合“一户一宅”、具有农村户籍的村民都可以购买本镇、本集体内其他成员的房屋及其宅基地使用权，可大大增加宅基地的流通性。同时考虑对相连的宅基地整合成连片的集体建设用地，作为村集体的项目用地。
（四）规范经营性集体建设用地流转。
一是要明确流转条件。凡符合土地利用总体规划和城乡规划、依法取得的农村集体建设用地使用权（宅基地除外），土地界限清晰，无权属争议的，原则上均可流转。二是明确流转的用途。依法取得的农村集体建设用地，可以用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性项目，禁止使用农村集体建设用地进行商品住宅开发建设。三是规范使用权流转。经集体经济组织成员大会或者三分之二以上的成员代表同意，符合规划的集体建设用地使用权，可以通过出让、出租、转让、转租和抵押等方式进行流转；各类用地的使用期限最高不得超过同类国有土地有偿使用最高年限；参照集体建设用地基准地价建立最低限价制度；土地使用者依法有偿取得的集体建设用地使用权可以通过转让、转租等形式进行流转；依法取得的集体建设用地使用权可以抵押。四是完善流转管理。按照“公开、公正、公平”的原则，在国有土地交易市场的基础上，增加农村集体建设用地入市交易的服务、管理功能，建立城乡统一的土地交易中心，探索国有建设用地和农村集体建设用地“两种产权、同一市场、统一管理”的新途径。五是集体建设用地的流转应当实行集中管理、统一规划、统一经营的原则。在摸清本集体建设用地数量的基础上，将集体建设用地的所有权、使用权统一到村集体组织手上，统一规划后以出让、出租等方式流转给用地单位，收益归集体所有并按一定比例分配给村民。
（作者系佛冈县工业园管理委员会副主任 ）
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